Quand le juge judiciaire s’invite dans le contrôle du fonctionnement des installations classées

ICPE – Pouvoirs du juge judiciaire

De récentes décisions de la Cour de cassation (Cass., 3^ème Civ., 11 septembre 2013, Société oxydes minéraux de Poissy, n°12-15425 et 14 janvier 2014, Sociétés Béton Granulats Services et Sylvestre Bétons c/ Société Pito, n°13-10167) conduisent à s’interroger sur la place qu’entend désormais occuper le Juge judiciaire dans la régulation de l’exploitation des activités soumises au droit des installations classées.

1) Il résulte des articles L. 511-1 et suivants du Code de l’environnement que la police des installations classées est exercée par le Préfet : celui-ci vient, par ses décisions, acter la mise en œuvre d’une activité classée, encadrer son fonctionnement, y compris par l’édiction de sanctions, et organiser les conditions de remise en état du site.

L’article L. 514-6 indique que ces actes « peuvent être déférés à la juridiction administrative » dans le cadre « d’un contentieux de pleine juridiction » ouvrant au Juge administratif des pouvoirs très étendus pour contrôler, annuler, mais aussi réformer les décisions du Préfet, par exemple en leur ajoutant des prescriptions.

2) Cette compétence exclusive du Préfet et du Juge administratif prévue par le Code de l’environnement pour tout ce qui relève de l’encadrement de la création et du fonctionnement de l’installation n’exclut bien évidemment pas que le Juge judiciaire intervienne s’agissant de la réparation des dommages qui peuvent en résulter.

C’est ainsi que le Juge judiciaire est parfaitement compétent pour réparer le trouble anormal du voisinage causé par l’exploitation, même régulière, d’une installation classée, voire pour prononcer des mesures mettant fin à un tel trouble, sous la réserve toutefois que ces mesures ne contrarient pas les prescriptions édictées par l’administration sur le fondement de la législation relative aux installations classées.

Il avait ainsi été jugé que les demandes de nature à voir porter par le Juge une appréciation sur la suffisance ou la portée des décisions prises par l’autorité administrative pour encadrer le fonctionnement de l’installation ou la remise en état du site relèvent de la compétence du seul Juge administratif. La Cour de cassation considérait de même que le Juge judiciaire ne pouvait ordonner la fermeture de l’installation classée (Cass., 1^ère Civ., 17 octobre 2010, Association Fare Sud et SAN, n°06-21054), mesure qui constituait une négation pure et simple de l’autorisation délivrée par l’administration.

3) La Cour de cassation est revenue sur sa position. Après avoir admis que le Juge judicaire peut ordonner la suspension d’une installation classée (Cass., 1^ère Civ., 13 juillet 2004, Lacroix, n°02-15176), elle vient juger dans son arrêt du 14 janvier 2014 qu’il peut en ordonner la fermeture.

En l’espèce, deux sociétés exploitaient, au bénéfice d’un titre régulier délivré sur le fondement de la législation des ICPE, une centrale de fabrication de béton implantée à proximité immédiate d’un restaurant. L’exploitant de ce dernier a saisi le Juge des référés d’une demande tendant à faire cesser le trouble anormal du voisinage et celui-ci, approuvé par la Cour d’Appel d’Aix-en-Provence, a prononcé l’arrêt de l’activité. Or, la Cour de cassation confirme cette solution en relevant que la Cour, « qui a justement retenu que les sociétés exploitantes de la centrale à béton devaient répondre des conséquences d’une exploitation gravement préjudiciable aux intérêts des tiers, a pu déduire de ses constatations (…) que les conditions d’exploitation de la centrale créaient pour cette société des nuisances excédant les inconvénients normaux du voisinage et que le trouble causé justifiait que soit ordonné l’arrêt de l’exploitation ».

L’arrêt du 11 septembre 2013, Société oxydes minéraux de Poissy, s’inscrit pour sa part dans un mouvement de la jurisprudence civile, au terme duquel le respect par l’exploitant des arrêtés préfectoraux réglant la remise en état du site, et notamment la détermination de l’usage futur du site, pourraient ne pas suffire à satisfaire « l’obligation de dépollution…, obligation légale particulière dont la finalité est la protection de l’environnement et la santé publique [et qui] incombe au dernier exploitant ». En d’autres termes, à coté des prescriptions régulièrement édictées par le Préfet pour la remise en état du site sur le fondement du Code de l’environnement (notamment ses articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512-12-1), l’ancien exploitant pourrait, à l’occasion d’un contentieux judiciaire, se voir imposer des travaux de dépollution allant au-delà.

4) Il faut bien évidemment toujours se féliciter de l’inventivité du Juge et de sa recherche de solution innovante. La place que le Juge judiciaire entend occuper dans la régulation de l’exploitation des installations classées soulève cependant un certain nombre de difficultés :

-La première est de l’ordre de la théorie puisqu’elle porte sur la contrariété de ces solutions jurisprudentielles avec la lettre du Code de l’environnement : celui-ci réserve en effet au Préfet, sous le contrôle constant du Juge administratif, l’exclusivité de l’édiction des normes réglementant les activités classées ; or, ces jurisprudences érigent le Juge judicaire en une seconde source de règles encadrant le fonctionnement de l’installation classée. La chose est d’autant plus paradoxale que ce bouleversement des principes n’intervient pas dans une situation d’absence de toute régulation où le Juge judicaire apparaîtrait comme le seul rempart protecteur de l’environnement et de la santé publique : en effet, en cas de nuisances qui justifieraient l’arrêt de l’installation classée ou un encadrement plus strict de son activité comme de sa remise en état, il suffit au tiers (voisin, association…) de saisir le Préfet pour qu’il édicte cette nouvelle règle sous le contrôle du Juge administratif – ce dernier pouvant substituer sa décision à celle du Préfet -.

-La seconde est d’ordre pratique puisque ces solutions aboutissent forcément à une insécurité juridique peu propice à l’investissement industriel. De fait, l’activité classée peut désormais être suspendue ou arrêtée par le Juge judicaire, alors qu’une autorisation d’exploiter a été délivrée par le Préfet et, bien plus, alors même que cette autorisation aurait été jugée légale par le Juge administratif. De même, alors que l’exploitant aurait achevé la remise en état de son site, il pourrait être conduit à devoir respecter des exigences complémentaires, non pas à partir d’un cadre administratif connu ou anticipé, mais au gré du contenu des demandes portées par des tiers devant les tribunaux judiciaires.

Ces difficultés justifient qu’il soit pris du recul sur ces solutions et qu’elles fassent l’objet, à tout le moins d’une position cordonnée entre les ordres de juridiction, et probablement d’un éclaircissement par la loi.

En l’état, il semble souhaitable pour les administrations concernées et les opérateurs économiques que les litiges soient en tous les cas réorientés vers la juridiction administrative : pour ce faire, il peut être envisagé que les exploitants sollicitent du Préfet – si celui-ci, alerté par ses services, ne le fait pas de lui-même – que celui-ci forme un déclinatoire de compétence, c’est-à-dire demande au Juge judiciaire de se dessaisir du litige comme ne relevant pas de sa compétence.