Décret d’application de la loi Industrie Verte et projet de textes sur la biodiversité : que faut-il retenir ?

Le décret n°2024-742 du 6 juillet 2024 vient préciser les modalités d’application de la loi n°2023-973 du 23 octobre 2023 dite « loi Industrie Verte », visant à permettre une réindustrialisation décarbonée de la France. Les principaux apports de ce décret portent sur :

– la modification de la procédure d’autorisation environnementale, applicable dès le 22 octobre 2024 (I.) ;

– la gestion des sites et sols pollués (II.).

Des projets de textes sont également attendus s’agissant de la biodiversité (III.).

I. Les modifications de la procédure d’autorisation environnementale

Une procédure se voulant moins longue

Le décret n°2024-742 prévoit une nouvelle procédure d’autorisation environnementale : celle-ci passe de trois à deux phases, les phases d’examen du dossier et de la consultation du public étant jointes en une seule phase dite d’examen et de consultation.

A cet effet, les différents services et organismes (services techniques de l’Etat, mairies, autorité environnementale…) auxquels un avis est demandé, et le public, sont consultés en parallèle de l’examen du dossier par le préfet. C’est cette parallélisation des phases qui devrait faire gagner trois mois sur les délais théoriques de la procédure d’autorisation environnementale, qui passent de neuf mois en l’état à six avec la réforme.

La consultation du public est conduite par un commissaire-enquêteur (ou une commission d’enquête) ; elle est rythmée par une réunion publique d’ouverture, quinze jours après que le dossier est jugé complet et régulier, et une réunion de clôture, quinze jours avant la fin de la consultation publique. Le porteur de projet doit obligatoirement assister à ces réunions. Entre les deux réunions, le site internet de la préfecture ou un site internet spécialement dédié à la consultation (lorsque ce dernier existe) permet, tout au long de la consultation, de recueillir les observations et les propositions du public, ainsi que les avis des instances consultées – les porteurs de projet peuvent également présenter leurs observations jusqu’à la réunion de clôture.

A la fin des trois mois de consultation du public, le commissaire enquêteur communique au pétitionnaire les observations et propositions du public. Le pétitionnaire a cinq jours (et non plus quinze) pour y répondre. Par la suite, le commissaire enquêteur rend public, sur le site de la consultation, son rapport et ses conclusions motivées – à noter qu’il n’émet plus d’avis favorable (éventuellement assorti de réserves) ou défavorable. Si le commissaire enquêteur ne le rend pas dans un délai de trois semaines suivant la clôture de la consultation, le préfet produit à sa place une synthèse des avis recueillis pendant la consultation.

A compter du jour de l’envoi du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur, le préfet a deux mois pour décider d’accorder ou non l’autorisation environnementale demandée, délai qui peut être prolongé dans certaines hypothèses (avis du CoDERST sollicité, accord du pétitionnaire).

Quelques points de vigilance sur la procédure d’autorisation environnementale

Un des objectifs de la loi Industrie Verte et de son décret d’application est de raccourcir les délais de la procédure. Pour autant, le porteur de projet doit être attentif à fournir un dossier de qualité. En effet, le début de la phase d’examen et de consultation est conditionné à l’appréciation du caractère complet et régulier du dossier. Ainsi, une phase importante de vérification de la complétude et de la régularité du dossier s’ouvre lors du dépôt de la demande. Cette étape, non prévue explicitement par les textes, s’apparente à une phase implicite de recevabilité du dossier. Pour faciliter cette étape implicite, le pétitionnaire est encouragé, en amont du dépôt de sa demande, à échanger avec les services administratifs sur le projet dès que celui-ci est suffisamment mature (connaissance de la localisation, de la sensibilité environnementale du secteur, des installations et de leurs procédés, des éléments permettant à l’administration d’apprécier les contours réglementaires du dossier). Ces échanges amonts devraient permettre de dialoguer sur les potentielles difficultés à approfondir et d’améliorer la qualité des dossiers. Dans l’hypothèse où, pendant la phase implicite de recevabilité, l’administration estime que le dossier serait incomplet, le demandeur est invité à compléter ou régulariser le dossier dans un délai raisonnable fixé par le préfet. On ignore cependant comment sera fixé ce délai raisonnable (au bout de combien de temps le préfet formulera-t-il la demande de compléments ? ; sachant qu’il existe un risque de délais hétérogènes selon les dossiers/ les régions) ainsi que le traitement par le préfet des compléments au dossier, en particulier s’ils ne sont toujours pas satisfaisants.  La procédure pourrait s’en voir significativement allongée ; certains dossiers non satisfaisants pourraient rester pendants. Les modalités d’instruction et de vérification du dossier devraient être précisées dans une instruction ministérielle à paraître dans les mois à venir. Il est toutefois prévu que l’administration conserve une souplesse d’appréciation sur le degré d’approfondissement de cette vérification ; par ailleurs l’instruction s’annonce assez générale et il n’est pas certain qu’elle lève les incertitudes sur les modalités d’instruction. Il faut par ailleurs anticiper le nouveau rôle donné au public lors de la consultation : le porteur de projet doit être prêt à anticiper et à prendre en compte tant les remarques du public que ses réactions à d’éventuelles observations des services administratifs et autres autorités impliquées dans le processus. Cette anticipation est importante pour les réunions d’ouverture et de clôture de la consultation, qui impliquent de la part du porteur de projet préparation et capacité à répondre aux commentaires qui lui seront faits, mais aussi au cours de la consultation pour ne pas laisser se cristalliser les points de désaccord / critiques. Toutes les réponses apportées engagent. Ce travail de préparation en amont est d’autant plus crucial que le pétitionnaire, à l’issue de la consultation, peut formuler des observations sur les avis et propositions du public consignées pendant la consultation, mais uniquement dans un délai de cinq jours à compter de leur transmission, ce qui implique de traiter les sujets tout au long de la consultation afin de ne pas être pris de court. Enfin, le commissaire enquêteur rencontre le pétitionnaire à l’expiration du délai de la consultation du public et lui communique les observations du public ; les modalités pratiques de cette rencontre ne sont pas précisées. Enfin, le préfet dispose de la possibilité de rejeter la demande durant la phase d’examen et de consultation pour différents motifs (en cas d’avis conforme défavorable d’un service par exemple) ; durant la phase de décision, le Préfet peut refuser de délivrer l’autorisation dans les différents cas déjà prévus. Les dispositions relatives à la procédure d’autorisation environnementale entreront en vigueur le 22 octobre 2024, et seront applicables aux demandes déposées à compter de cette date.

II. Les évolutions concernant la gestion des sites et sols pollués

Un dispositif tiers-demandeur plus attractif

Le décret n°2024-742 introduit plusieurs dispositions ayant pour objectif de favoriser l’attractivité du dispositif tiers demandeur – procédure permettant de transférer à un tiers les obligations liées à la remise en état d’un site sur lequel une ICPE est mise à l’arrêt définitif.

En premier lieu, le décret définit les conditions dans lesquelles le tiers demandeur peut prendre en charge la réhabilitation, et désormais aussi la mise en sécurité du site. Il doit notamment s’accorder avec le dernier exploitant sur l’étendue du transfert des obligations de mise en sécurité. Si le transfert est partiel, le dernier exploitant reste responsable du reste.

En deuxième lieu, le tiers demandeur peut anticiper la procédure de cessation d’une activité et adresser au préfet une demande de substitution par anticipation, comportant l’accord du dernier exploitant, et une proposition de l’usage qu’il entend faire du site. Cependant, le préfet ne peut statuer sur la demande qu’à partir de la notification de la cessation d’activité par l’exploitant.

En troisième lieu, des modifications sont apportées sur le sujet des garanties financières. Les garanties financières portent, le cas échéant, sur les coûts des travaux de mise en sécurité, de réhabilitation, ainsi que les mesures de surveillance et de restriction d’usage. Le décret supprime la possibilité de constituer les garanties financières par tranche, pour mieux sécuriser l’Etat qui ne peut plus demander, en cas de défaillance du tiers demandeur, au dernier exploitant d’assurer la réhabilitation (article 8 de la loi Industrie Verte). Le constat par procès-verbal de la réalisation des travaux par l’inspecteur de l’environnement permet la levée des garanties financières relatives aux travaux de mise en sécurité et de réhabilitation.

A noter que le dispositif ATTES est étendu au tiers demandeur dans les cas où les ATTES auraient été exigibles du dernier exploitant en procédure de cessation d’activité (application aux procédures de cessations d’activité postérieures à juin 2022 ; application à certaines catégories d’installations).

Pour rappel, les ATTES répondent à l’obligation de faire attester par un bureau d’études certifié certaines étapes de la procédure de cessation d’activité. Ainsi, le tiers demandeur doit produire une ATTES-MEMOIRE, attestant de l’adéquation des mesures de gestion proposées pour la réhabilitation du site, dans son dossier de demande de substitution. De la même manière, l’ATTES-SECUR, qui atteste de la mise en œuvre des mesures de mise en sécurité de l’ICPE, doit être transmise par le tiers demandeur à l’inspection des installations classées une fois les travaux de mise en sécurité réalisés. Enfin, le tiers demandeur doit transmettre au préfet une ATTES-TRAVAUX, attestant de la conformité des travaux réalisés avec ceux prescrits par le préfet.

Focus sur les ATTES en procédure Tiers Demandeur

Dans l’attente d’un retour d’expérience sur le fonctionnement de ces ATTES, il peut d’ores et déjà être relevé que l’ATTES-MEMOIRE, l’ATTES-SECUR et l’ATTES-TRAVAUX n’ont pas toujours la même portée que dans la procédure de cessation d’activité. S’agissant en effet de l’ATTES-MEMOIRE, les conditions de réhabilitation du site par le tiers demandeur sont toujours définies par le préfet via l’arrêté de substitution. L’ATTES-SECUR facilitera le travail de l’inspection des ICPE sur la vérification des mesures de sécurité réalisées. Enfin, s’agissant de l’ATTES-TRAVAUX, ici c’est le procès-verbal de constatation des travaux dressé par la DREAL qui permet de considérer que la cessation d’activité est achevée si des mesures de surveillance ou de restriction d’usage ne sont pas nécessaires.

Un renforcement des mesures de gestion de la pollution

En cas de cessation d’activité ou de recours à la procédure « tiers-demandeur », le décret prévoit que l’exploitant ou le tiers-demandeur doivent inclure dans les mesures de gestion de la pollution des milieux impactés par l’activité – tant sur le site qu’en dehors – des mesures de suppression des pollutions concentrées.

De façon générale, les mesures de gestion de la pollution sont fondées sur un bilan coûts-avantages prenant en compte l’efficacité des techniques disponibles, l’impact environnemental global et leur coût qui doit rester économiquement acceptable. Les mesures doivent permettre d’atteindre un état des milieux réhabilités compatible avec l’usage déterminé pour le terrain concerné. Il est possible de déroger au principe de suppression des pollutions concentrées, si quatre conditions sont réunies : le maintien sur le site des zones de pollutions concentrées ne porte pas atteinte aux intérêts protégés par le code de l’environnement, leur maintien inclut la coupure des voies de transfert des pollutions concentrées, le bilan environnemental global du maintien sur le site des pollutions concentrées est plus favorable que celui de leur suppression, et, enfin, l’ATTES-MEMOIRE confirme que les trois conditions précédentes sont remplies.

Il s’agit probablement de la disposition de cette partie du décret ayant généré le plus de débats.

Les modifications concernant la procédure applicable en cas de changement d’usage d’un site

En premier lieu, l’ancienne rédaction de l’article L. 556-1 du code de l’environnement, relatif au changement d’usage, prévoyait les mesures de gestion de la pollution à définir (dans l’ATTES-ALUR) dans l’hypothèse d’une installation régulièrement réhabilitée. Néanmoins, cette rédaction posait des difficultés en l’absence d’éléments démontrant que l’installation était régulièrement réhabilitée. La loi Industrie Verte a proposé une nouvelle rédaction de l’article précité, que le décret permet d’éclaircir.  

Ainsi, en cas de changement d’usage d’un site ayant accueilli une ICPE, le maître d’ouvrage à l’origine du changement d’usage doit s’informer sur l’état de la procédure de cessation de cette activité. Si celle-ci est achevée et que le site est réhabilité, il définit les éventuelles mesures de gestion de la pollution des sols au regard du nouvel usage et fait attester de la prise en compte de ces mesures de gestion (ATTES-ALUR), puis transmet l’attestation à l’appui de sa demande d’autorisation d’urbanisme.

La nouveauté réside dans le fait que le respect de ces conditions est ouvert au maître d’ouvrage qui ne dispose pas des éléments montrant que l’ICPE a été régulièrement réhabilitée, lorsque le dernier exploitant est inconnu ou a disparu (dès lors qu’il en rapporte la preuve). Dans ce cas, le maitre d’ouvrage réalise le changement d’usage du site en définissant les éventuelles mesures de gestion de la pollution des sols et en faisant établir une ATTES-ALUR le cas échéant.

En revanche, le nouveau texte précise que si l’installation n’a pas été régulièrement réhabilitée, mais que le dernier exploitant est connu et existe toujours, les travaux de réhabilitation sont menés soit par le dernier exploitant, soit par le maitre d’ouvrage dans le cadre des dispositions relatives au tiers demandeur.  

En deuxième lieu, dans le cas où le maître d’ouvrage à l’initiative du changement d’usage ne démontre pas que la pollution résiduelle du site, après mise en œuvre des mesures de gestion, permet de garantir la compatibilité du site avec un usage sensible (usage résidentiel ou usage d’accueil de populations sensibles (enfants et adolescents, établissement de santé…), celui-ci doit remettre au préfet un projet de secteur d’informations sur les sols (SIS). Les SIS comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d’usage, la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement. L’objectif est de s’assurer que la mémoire de la pollution résiduelle non compatible avec un usage sensible soit conservée même après un changement d’usage.

On peut retenir de ces modifications : Le souhait que soit déployé plus largement le dispositif du tiers demandeur pour renforcer les projets de reconversion de sites ;un renforcement significatif des obligations de gestion des pollutions concentrées ; une meilleure articulation entre l’achèvement de la procédure de cessation d’activité et le changement d’usage (ATTES ALUR).

III. La restauration de la biodiversité (projets de textes en consultation)

En consultation publique du 12 juin au 3 juillet 2024, trois projets de textes (un décret en Conseil d’Etat, un décret simple et un arrêté ministériel) devraient permettre la mise en œuvre du dispositif « sites clés en main » et in fine faciliter l’agrément des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation (SNCRR).

Les modifications du dispositif actuel peu appliqué

La loi Industrie Verte a mis à jour le dispositif des sites naturels de compensation, créé par la loi Biodiversité de 2016, en le remplaçant par des sites naturels de compensation, de restauration, et de renaturation (SNCRR) – l’ancien dispositif était en effet jugé complexe et, de fait, peu appliqué (seulement deux agréments depuis 2016).

Pour rappel, l’article L. 163-1 du code de l’environnement précise la manière dont les atteintes à la biodiversité peuvent être compensées. Deux modalités sont prévues : une compensation à la demande (élaboration, mise en œuvre et suivi des mesures compensatoires par le maître d’ouvrage, ou réalisation de ces obligations confiée par contrat à un opérateur de compensation) et une compensation par l’offre (acquittement de l’obligation de compensation des impacts par l’acquisition d’unités de compensation dans le cadre d’un site naturel de compensation). Les SNCRR relèvent de la seconde modalité de compensation car il s’agit de convertir les gains écologiques attendus sur un SNCRR en des unités de compensation, de restauration, et de renaturation (UCRR), afin de compenser les atteintes causées à l’environnement par un projet industriel. Une évolution majeure concernant la commercialisation des unités de compensation est prévue par le projet de décret simple. Alors que le droit en vigueur prévoit que les sites naturels de compensation doivent permettre une mise en œuvre des mesures compensatoires avant la mise en vente des unités de compensation correspondantes, le nouveau texte permettrait la mise en vente des UCRR dès l’octroi de l’agrément (soit avant la mise en œuvre des mesures compensatoires). Ce changement de temporalité pourrait inciter plus de porteurs de projet à avoir recours à ce dispositif.

Aux termes du projet de décret en Conseil d’Etat, les mesures de compensation doivent être mises en œuvre « en priorité sur le site endommagé ou, en tout état de cause, en proximité fonctionnelle avec celui-ci afin de garantir ses fonctionnalités de manière pérenne ». Ce texte prévoit également les modalités d’octroi de l’agrément d’un SNCRR, décision qui ne relève plus du Ministre mais du Préfet de région : ce dernier l’accorde après avis du Conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN), qui a deux mois pour évaluer « la pertinence écologique et la qualité du projet de restauration ou de développement d’éléments de biodiversité » au vu du dossier de demande.

Le fonctionnement des SNCRR

Le projet de décret simple précise le fonctionnement des SNCRR. Ceux-ci doivent notamment permettre « une mise en œuvre d’un projet de restauration écologique, de renaturation ou de développement d’éléments de biodiversité et garantissent la création de gains écologiques ». Le gain écologique est mesuré par des unités de compensation, de restauration, et de renaturation (UCRR), et doit être calculé « selon une méthode de calcul fiable et transposable », que le texte ne précise pas.

Le texte définit une UCRR comme « l’ensemble des gains écologiques attendus d’une ou plusieurs opérations de restauration écologique, de renaturation ou de développement d’éléments de biodiversité, lesquels sont maintenus jusqu’au terme de l’agrément ». Il est important de souligner qu’elles pourront être vendues dès l’octroi de l’agrément « sous forme de prestations de services à des maîtres d’ouvrage qui ont des obligations de compensation » ou « à des personnes physiques/morales qui souhaitent contribuer à la restauration de la biodiversité de manière volontaire ». En revanche, ces unités ne pourront pas être revendues, et ne pourront donc constituer un marché secondaire. Les UCRR peuvent, en outre, être utilisées par l’opérateur du site pour les mêmes objectifs.

La demande et l’octroi de l’agrément

Le contenu de la demande d’agrément est précisé par le projet d’arrêté ministériel.

La possibilité de transférer un agrément

Le projet de décret simple précise que le bénéficiaire d’un agrément peut le transférer à une autre personne selon des modalités précisées par le texte.

Un dispositif plus efficace ?

Si ces trois projets de textes ont pour objectif de proposer une version plus attractive d’un dispositif jugé complexe, de nombreuses zones d’ombres demeurent : par exemple, la méthode de calcul permettant de mesurer le gain écologique n’est pas précisée, le projet d’arrêté se contentant de prévoir que le dossier de demande d’agrément devra préciserla méthode de calcul. Par ailleurs, la procédure semble toujours aussi lourde : la démonstration de la pertinence écologique demandera un investissement en moyens conséquent de la part du porteur de projet, les critères d’appréciation de la pérennité des SNCRR ne sont pas précisés, et le choix de passer par des autorités à l’échelle régionale sans instance de régulation centrale pourrait entraîner des disparités d’appréciation des dossiers entre les régions, ce qui pourrait résulter en des inégalités entre porteurs de projet.