ICPE – Contentieux de l’autorisation d’exploiter et de l’autorisation provisoire

02/02/2015

Par Marylène Fourès

La carrière guyanaise de la société des Gravières du Maroni a donné lieu à un abondant contentieux, tant devant la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux que devant le Conseil d’Etat. Deux arrêts méritent tout particulièrement l’attention car ils éclairent l’office du Juge dans le droit des installations classées, ainsi que les situations où plusieurs autorisations se succèdent alors que la première a été contestée.

Les conséquences de l’adoption d’une nouvelle autorisation d’exploiter sur le contentieux relatif à l’autorisation initiale (CE, 17 décembre 2014, Société Maroni Transport International, n°364779) :

1) Dans son arrêt du 17 décembre 2014, le Conseil d’Etat rappelle que le Juge du plein contentieux des installations classées doit prendre en compte les évolutions des faits et du droit survenues depuis l’adoption de la décision contestée.

En effet, en matière d’installations classées, le Juge apprécie la légalité de la décision au vu des circonstances de fait existantes et des règles de droit en vigueur au jour où il statue, et non au jour de l’adoption de la décision (hormis pour ce qui concerne la forme et la procédure, qui sont appréciées au vu des règles applicables à la date de la décision).

2) Le Conseil d’Etat était saisi d’un pourvoi contre un arrêt pris le 30 octobre 2012 par la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux et prononçant, pour la deuxième fois (après une première cassation avec renvoi), l’annulation de l’arrêté du Préfet de la Guyane du 30 mars 2005 autorisant la société des Gravières du Maroni à exploiter une carrière de sables à Saint-Laurent-du-Maroni.

Dans le cadre de son pourvoi, l’exploitant faisait valoir qu’un nouvel arrêté préfectoral d’autorisation d’exploiter avait été adopté le 21 octobre 2010 par le Préfet de la Guyane.

Le Conseil d’Etat prend acte de cet élément de droit nouveau, qui aurait dû conduire la Cour Administrative d’Appel à constater le non-lieu à statuer, dès lors que l’intervention d’une nouvelle autorisation d’exploiter rendait sans objet la contestation contre l’arrêté préfectoral du 30 mars 2005.

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi que (point 2 de l’arrêt) :

« Considérant qu’il appartient au juge de plein contentieux des installations classées pour la protection de l’environnement de se prononcer sur l’étendue des droits et obligations accordés aux exploitants ou mis à leur charge par l’autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue ; que si, lorsque l’autorité administrative prend, pour l’exécution d’une décision juridictionnelle d’annulation, une nouvelle décision d’autorisation d’exploiter ayant un caractère provisoire, le recours dirigé contre cette décision juridictionnelle conserve son objet, il en va autrement en cas d’intervention d’une nouvelle autorisation définissant entièrement les conditions d’exploitation de l’installation et dépourvue de caractère provisoire, se substituant à l’autorisation initialement contestée ; que l’intervention de cette nouvelle autorisation, qu’elle ait ou non acquis un caractère définitif, prive d’objet la contestation de la première autorisation, sur laquelle il n’y a, dès lors, plus lieu de statuer ».

Le litige introduit à l’encontre d’une autorisation d’exploiter devient donc sans objet si une nouvelle autorisation vient entièrement se substituer à l’autorisation contestée. En effet, deux autorisations ne pouvant se cumuler pour réglementer l’exploitation d’une même installation classée, seule doit demeurer la dernière autorisation délivrée, dont les prescriptions viennent remplacer les prescriptions initiales ; peu importe, à cet égard, que cette deuxième autorisation ne soit pas encore devenue définitive.

Le Conseil d’Etat souligne, par ailleurs, la distinction à opérer avec l’autorisation provisoire accordée par le Préfet à la suite de l’annulation de l’autorisation initiale d’exploiter : cette autorisation provisoire n’a pas vocation à se substituer à l’autorisation initiale, mais uniquement à servir de « relais » avec la future autorisation d’exploiter, le temps que l’exploitant régularise sa situation et obtienne une nouvelle autorisation ; l’intervention d’une autorisation provisoire, qui n’a pas le même objet que l’autorisation initiale d’exploiter, ne peut donc conduire au prononcé d’un non-lieu à statuer.

Dans cette affaire, le Préfet de la Guyane avait délivré une autorisation provisoire d’exploiter à la société des Gravières du Maroni à la suite de l’annulation de son arrêté du 30 mars 2005 ; cette autorisation provisoire avait elle-même fait l’objet d’un recours, donnant lieu à une décision originale de la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux.

Le régime de l’autorisation provisoire d’exploiter (CAA Bordeaux, 9 décembre 2013, Société Maroni Transport International, n°12BX02511) :

1) La possibilité, pour le Préfet, d’accorder une autorisation provisoire d’exploiter lorsque l’autorisation initiale a été annulée par le Juge est reconnue depuis longtemps par la jurisprudence (voir l’arrêt de principe : CE, 15 octobre 1990, Province de la Hollande Septentrionale, n°80523, Rec. p. 277).

Le Juge administratif peut d’ailleurs se fonder sur la possibilité pour le Préfet d’accorder une autorisation provisoire pour refuser d’autoriser lui-même, dans le cadre de ses pouvoirs de plein contentieux, la poursuite de l’exploitation à titre provisoire (CE, 15 mai 2013, ARF, n°353010).

La solution repose sur les dispositions de l’ancien article L. 514-2 du Code de l’environnement (désormais reprises à l’article L. 171-7 du Code) : en raison de l’annulation par le Juge de son autorisation d’exploiter, l’industriel se retrouve dans la situation d’un exploitant sans titre ; conformément à ces dispositions, il lui appartient de régulariser sa situation en sollicitant une nouvelle autorisation d’exploiter.

Dans cette attente, le Préfet peut suspendre l’exploitation des installations, mais n’y est pas tenu par le texte. La jurisprudence considère, au contraire, qu’en cas de « graves conséquences d’ordre économique ou social » (pour reprendre les termes employés par l’arrêt Province de la Hollande Septentrionale), ou plus généralement pour un motif d’intérêt général, le Préfet peut permettre la poursuite de l’exploitation, en fixant des prescriptions de fonctionnement provisoires.

Dans l’arrêt précédemment commenté du 17 décembre 2014, le Conseil d’Etat va même plus loin, en évoquant une autorisation provisoire prise « en exécution d’une décision juridictionnelle d’annulation » (et non simplement « en conséquence »), renforçant encore la légitimité – voire l’automaticité – d’une telle autorisation provisoire.

La solution, pragmatique, de l’autorisation provisoire est justifiée lorsque l’annulation de l’autorisation initiale est intervenue en raison d’un vice de forme ou de procédure qui peut être régularisé (par exemple, en cas d’insuffisance de motivation des conclusions du commissaire enquêteur). En revanche, lorsqu’une disposition de fond fait obstacle au fonctionnement régulier des installations (par exemple, lorsque le PLU s’oppose à l’exploitation d’activités classées dans la zone considérée), l’autorisation provisoire ne peut être régulièrement accordée.

2) Dans l’arrêt du 9 décembre 2013, la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux fait application de cette solution désormais classique, en validant l’autorisation provisoire qui avait été délivrée par le Préfet de la Guyane à la société des Gravières du Maroni en raison notamment du très fort taux de chômage affectant la population (point 6 de l’arrêt).

La Cour souligne que l’octroi d’une telle autorisation provisoire ne fait pas obstacle à la chose jugée, écartant ainsi une critique habituelle formulée à l’encontre des autorisations provisoires accordées à la suite d’une annulation contentieuse.

3) La matière peut cependant encore réserver quelques surprises, et la suite de la décision s’avère beaucoup plus originale.

Le requérant faisait valoir que l’arrêté contesté n’imposait pas à l’exploitant de déposer une nouvelle demande d’autorisation afin de régulariser sa situation, ce qui est en principe une condition de l’octroi de l’autorisation provisoire. Or, la Cour juge le moyen inopérant, en considérant que, du fait de l’annulation de l’autorisation initiale, l’administration demeure saisie de la première demande d’autorisation et n’est donc pas tenue de solliciter le dépôt d’une nouvelle demande par l’exploitant (point 8 de l’arrêt).

Cette position méconnaît néanmoins les termes de l’ancien article L. 514-2 du Code de l’environnement, sur lequel repose pourtant l’arrêt : lorsqu’une installation classée est dépourvue de titre d’exploitation, « le préfet met l’exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant, suivant le cas, une déclaration, une demande d’enregistrement ou une demande d’autorisation ». L’emploi du présent de l’indicatif traduit bien le caractère obligatoire de l’action pesant sur le Préfet dès qu’une situation d’exploitation sans titre est constatée : le Préfet se trouve alors placé en situation de compétence liée et n’a d’autre choix que d’exiger le dépôt d’une demande d’autorisation d’exploiter.

Il doit s’agir d’un nouveau dossier de demande d’autorisation, conforme à la fois aux textes désormais en vigueur et à la situation actuelle du site et de son environnement. Dans le cas contraire, la nouvelle autorisation d’exploiter encourrait elle-même un risque d’annulation.