La double poursuite des infractions boursières condamnée par la Cour européenne des Droits de l’Homme

Non bis in idem : pas deux fois pour la même chose.

« Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à raison des mêmes faits » affirmait l’ancien code d’instruction criminelle.

L’article 50 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose que « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné dans l’Union par un jugement pénal définitif conformément à la loi ».

L’article 4[1] du Protocole n° 7 à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales consacre également le « droit à ne pas être jugé ou puni deux fois ».

C’est précisément ce dernier article qui a permis à la Cour européenne des Droits de l’Homme de condamner l’Etat italien, le 4 mars 2014, pour avoir sanctionné, à deux reprises, les mêmes personnes auxquelles il était reproché d’avoir commis l’infraction de manipulation de marchés.

I – L’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 4 mars 2014

L’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 4 mars 2014, dite Grande Stevens et autres c/ Italie[2], avait débuté en Italie, en 2005 par la publication d’un communiqué de presse litigieux.

Le 9 février 2007, au terme d’une enquête menée par ses services, la CONSOB (Commissione Nazionale per le Societa’ e la Borsa), équivalent italien de l’Autorité des marchés financiers (AMF) en France, avait sanctionné deux sociétés et trois personnes physiques sur le fondement de l’infraction boursière de manipulation de marchés, estimant que les mis en cause avaient « diffuser des informations (…) de nature à fournir des indications fausses ou trompeuses à propos d’instruments financiers ».

Le 23 janvier 2008, la Cour d’appel de Turin confirmait le principe des condamnations, tout en réduisant certaines amendes.

Le 23 juin 2009, la Cour de cassation rejetait les pourvois des mis en cause.

Au terme de cette procédure, les mêmes personnes étaient poursuivies devant le juge pénal italien.

Le Tribunal, par jugement du 21 décembre 2010, les relaxait.

Saisie par le Parquet italien, la Cour de cassation cassait partiellement cette décision, le 20 juin 2012.

Par arrêt du 28 février 2013, la Cour d’appel de Turin relaxait certains mis en cause mais en condamnait deux, eux-mêmes déjà sanctionnés par l’autorité administrative qu’est la CONSOB.

*         *         *

Saisie – notamment – de la question de l’application du principe non bis in idem, la Cour européenne des Droits de l’Homme condamnait l’Italie sur ce fondement, le 4 mars 2014.

Une décision de principe – Avant d’examiner les arguments des parties, la Cour précisait la portée qu’elle souhaitait donner à cet arrêt :

« 76.  À titre surabondant, la Cour précise que la poursuite de l’examen de l’affaire s’impose également au nom du respect des droits de l’homme (voir, mutatis mutandis, Nicoleta Gheorghe c. Roumanie, n° 23470/05, § 24, 3 avril 2012, et Eon, précité, § 35). À cet égard, elle relève que la requête soulève notamment la question de la nature et de l’équité de la procédure devant la CONSOB et de la possibilité de commencer un procès pénal pour des faits déjà sanctionnés par cette dernière. Il s’agit de la première affaire de ce type que la Cour est appelée à examiner en ce qui concerne l’Italie et une décision de la Cour sur cette question de principe guiderait les juridictions nationales ».

L’examen de la réserve italienne – Avant d’envisager une éventuelle violation du protocole n° 7, la Cour devait s’assurer de son applicabilité, en jugeant de la conventionnalité de la réserve posée sur ce texte par l’Italie.

En effet, la validité des réserves est conditionnée par le respect des dispositions de l’article 57 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, qui en fixe les contours :

« Réserves

1. Tout Etat peut, au moment de la signature de la présente Convention ou du dépôt de son instrument de ratification, formuler une réserve au sujet d’une disposition particulière de la Convention, dans la mesure où une loi alors en vigueur sur son territoire n’est pas conforme à cette disposition. Les réserves de caractère général ne sont pas autorisées aux termes du présent article.

2. Toute réserve émise conformément au présent article comporte un bref exposé de la loi en cause ».

Précisément, l’Italie avait fait une déclaration selon laquelle les articles 2 à 4 du Protocole n° 7 ne s’appliquaient qu’aux infractions, aux procédures et aux décisions qualifiées de pénales par la loi italienne[3].

Examinant cette réserve, la Cour considérait qu’elle revêtait un caractère général et était dépourvue du bref exposé imposé par l’article 57 :

« 207.  La Cour rappelle que, pour être valable, une réserve doit répondre aux conditions suivantes : 1) elle doit être faite au moment où la Convention ou ses Protocoles sont signés ou ratifiés ; 2) elle doit porter sur des lois déterminées en vigueur à l’époque de la ratification ; 3) elle ne doit pas revêtir un caractère général ; 4) elle doit comporter un bref exposé de la loi visée (Põder et autres c. Estonie (déc.), n° 67723/01, CEDH 2005‑VIII, et Liepājnieks c. Lettonie (déc.), n° 37586/06, § 45, 2 novembre 2010).

208. La Cour a eu l’occasion de préciser que l’article 57 § 1 de la Convention exige de la part des États contractants « précision et clarté », et qu’en leur demandant de soumettre un bref exposé de la loi en cause, cette disposition n’expose pas une « simple exigence de forme » mais édicte une « condition de fond » qui constitue « à la fois un élément de preuve et un facteur de sécurité juridique » (Belilos c. Suisse, 29 avril 1988, §§ 55 et 59, série A n° 132 ; Weber c. Suisse, 22 mai 1990, § 38, série A no 177 ; et Eisenstecken, précité, § 24).

209. Par « réserve de caractère général », l’article 57 entend notamment une réserve rédigée en des termes trop vagues ou amples pour que l’on puisse en apprécier le sens et le champ d’application exacts. Le libellé de la déclaration doit permettre de mesurer au juste la portée de l’engagement de l’État contractant, en particulier quant aux catégories de litiges visés, et ne doit pas se prêter à différentes interprétations (Belilos, précité, § 55).

210. En l’espèce, la Cour relève l’absence dans la réserve en question d’un « bref exposé » de la loi ou des lois prétendument incompatibles avec l’article 4 du Protocole n° 7. On peut déduire du libellé de la réserve que l’Italie a entendu exclure du champ d’application de cette disposition toutes les infractions et les procédures qui ne sont pas qualifiées de « pénales » par la loi italienne. Il n’empêche qu’une réserve qui n’invoque ni ne mentionne les dispositions spécifiques de l’ordre juridique italien excluant des infractions ou des procédures du champ d’application de l’article 4 du Protocole n° 7, n’offre pas à un degré suffisant la garantie qu’elle ne va pas au-delà des dispositions explicitement écartées par l’État contractant (voir, mutatis mutandis, Chorherr c. Autriche, 25 août 1993, § 20, série A n° 266‑B ; Gradinger c. Autriche, 23 octobre 1995, § 51, série A n° 328‑C ; et Eisenstecken, précité, § 29 ; voir également, a contrario, Kozlova et Smirnova c. Lettonie (déc.), n° 57381/00, CEDH 2001‑XI). À cet égard, la Cour rappelle que même des difficultés pratiques importantes dans l’indication et la description de toutes les dispositions concernées par la réserve ne sauraient justifier le non-respect des conditions édictées à l’article 57 de la Convention (Liepājnieks, decision précitée, § 54).

211. Par conséquent, la réserve invoquée par l’Italie ne satisfait pas aux exigences de l’article 57 § 2 de la Convention. Cette conclusion suffit à fonder l’invalidité de la réserve, sans qu’il s’impose de se pencher de surcroît sur le respect des autres conditions formulées dans l’article 57 (voir, mutatis mutandis, Eisenstecken, précité, § 30).

La réserve de l’Italie était donc déclarée non-conforme à la Convention et invalidée.

L’examen du fond – La Cour estimait que, eu égard à la gravité des sanctions encourues en la matière, l’accusation portée devant la CONSOB devait être considérée comme une « accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 de la Convention, en profitant pour rappeler ses précédentes décisions concernant certaines autorités administratives françaises, dont l’AMF :

« 100.  Au demeurant, la Cour rappelle également qu’à propos de certaines autorités administratives françaises compétentes en droit économique et financier et disposant de pouvoirs de sanction, elle a jugé que l’article 6, dans son volet pénal, s’appliquait notamment dans le cas de la Cour de discipline budgétaire et financière (Guisset c. France, n° 33933/96, § 59, CEDH 2000‑IX), du Conseil des marchés financiers (Didier c. France (déc.), n° 58188/00, 27 août 2002), du Conseil de la concurrence (Lilly France S.A. c. France (déc.), n° 53892/00, 3 décembre 2002), de la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (Messier c. France (déc.), n° 25041/07, 19 mai 2009), et de la Commission bancaire (Dubus S.A., précité, § 38). Il en a été de même pour l’autorité italienne de régulation de la concurrence et du marché (l’AGCM – Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ; voir Menarini Diagnostics S.r.l., précité, § 44) ».

La cour devait par la suite déterminer si les faits, objets des poursuites administratives et pénales, étaient « en substance les mêmes »[4], autrement dit « si les faits reprochés aux requérants devant la CONSOB et devant les juridictions pénales se référaient à la même conduite ».

La Cour répondait par l’affirmative :

« 227.  Aux yeux de la Cour, il s’agit clairement d’une seule et même conduite de la part des mêmes personnes à la même date. Par ailleurs, la cour d’appel de Turin elle-même, dans ses arrêts du 23 janvier 2008, a admis que les articles 187 ter et 185 § 1 du décret législatif n° 58 de 1998 avaient pour objet la même conduite, à savoir la diffusion de fausses informations (paragraphe 34 ci-dessus). Il s’ensuit que les nouvelles poursuites concernaient une seconde « infraction » ayant pour origine des faits identiques à ceux qui avaient fait l’objet de la première condamnation définitive ».

La Cour concluait donc, à l’unanimité, à la violation de l’article 4 du Protocole n° 7 édictant le principe non bis in idem, les mêmes personnes ayant été condamnées, pour la même conduite (donc les mêmes faits), d’une part par le juge boursier italien et, d’autre part, par le juge pénal italien.

*         *         *

Cette condamnation est à ce jour définitive, la demande de renvoi devant la Grande Chambre de la Cour, présentée par l’Italie, ayant été rejetée par le collège, le 7 juillet 2014.

II – La portée de l’arrêt dans l’ordre juridique français

1. L’état des lieux avant l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 4 mars 2014

Le 22 janvier 2014[5], la Chambre criminelle de la Cour de cassation a rendu un arrêt[6], conforme à sa jurisprudence habituelle en matière de double condamnation pour les infractions boursières, le principe du cumul des actions administratives et pénales ayant déjà été consacré le 1^er mars 2000[7], et réaffirmé le 2 avril 2008[8] et le 28 janvier 2009[9].

Cet arrêt a rejeté, une nouvelle fois, l’application de l’article 4 du Protocole n° 7 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, en se fondant en particulier sur la réserve posée par la France quant au champ d’application de cette disposition[10].

La question de l’application du principe non bis in idem avait été soulevée devant les juridictions du fond.

La Cour d’appel avait ainsi statué :

« M. X… demande à la cour de prononcer la nullité de la citation directe le concernant et de l’ensemble des actes de la procédure pénale fondant son argumentation sur :

* la violation du principe « non bis in idem » au motif que M. X… a déjà été sanctionné pour les mêmes faits par une décision de la commission des sanctions de l’AMF, en date du 4 avril 2007, confirmée par une décision de la cour d’appel de Paris du 24 septembre 2008 devenue définitive, le pourvoi formé contre ladite décision ayant été rejeté, ce qui empêche qu’il soit jugé une seconde fois ;

et qu’à ce titre il invoque :

• les articles 4 du protocole n°7 additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme, 50 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, 14-7 du pacte international de New-York relatif aux droits civils et politiques, sur le principe « non bis in idem » ;

• les articles 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, 6-2 de la Convention européenne des droits de l’homme, 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, 14-6 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, ensemble sur le principe de la présomption d’innocence ;

• le principe d’impartialité consacré par les articles 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et 4 du protocole additionnel ;

• l’article préliminaire et l’article 385 du code de procédure pénale ;

qu’il soutient notamment que la réserve formulée par l’Etat français en marge du protocole n° 7 additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme n’est pas valide ;

qu’il n’appartient pas à la cour d’appel d’apprécier la validité de la clause de réserve formulée par l’Etat français en marge du protocole n° 7 additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme ;

que la règle « non bis in idem », consacrée par l’article 4 du protocole n° 7, additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, ne trouve à s’appliquer, selon les réserves faites par la France en marge de ce protocole, que pour les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale et n’interdit pas l’exercice des poursuites devant le juge répressif parallèlement à une procédure conduite devant l’Autorité des marchés financiers (AMF) aux fins de sanctions administratives ;

que les arrêts invoqués par la défense s’appliquent à des pays qui n’ont pas fait les mêmes réserves ;

qu’il y a donc lieu de rejeter cette exception ;

[…] ».

L’appréciation de la Chambre criminelle sur ce point était très claire :

« Attendu que, pour rejeter l’exception de nullité des poursuites prise de la violation du principe « non bis in idem », déclarer le prévenu coupable du délit et le condamner à trois mois d’emprisonnement avec sursis, l’arrêt prononce par les motifs repris au moyen ;

Attendu qu’en statuant ainsi, la cour d’appel a justifié sa décision ; »

2. L’apport de l’arrêt Grande Stevens

La décision de la Cour européenne des Droits de l’Homme devrait infléchir la position des juridictions pénales françaises, en premier lieu celle de la Chambre criminelle.

En effet, la situation de la France, au regard de l’article 4 du Protocole n° 7, est très similaire à celle de l’Italie puisque l’article 6 de la Convention a déjà été jugé applicable à la procédure suivie devant la commission des sanctions de l’AMF : les griefs relevés contre les personnes mises en cause constituent donc une accusation en matière pénale.

Une seconde procédure et, le cas échéant, une seconde sanction, infligée par le juge pénal après que l’AMF eut déjà condamné pour le même comportement, a donc vocation, en principe, à être sanctionnée par la Cour de Strasbourg.

Il demeure toutefois un préalable à l’application du principe non bis in idem, d’ailleurs rappelé à chaque fois par le juge pénal quand il décide de condamner une seconde fois : la réserve posée par la France à l’application de l’article 4 du Protocole n° 7.

Est-elle conforme aux exigences de l’article 57 de la CEDH ?

La lecture comparée des réserves italiennes et françaises permet d’en douter.

La déclaration italienne, invalidée par la Cour, était la suivante :

« La République italienne déclare que les articles 2 à 4 du Protocole ne s’appliquent qu’aux infractions, aux procédures et aux décisions qualifiées pénales par la loi italienne ».

La réserve française, au sujet de laquelle le juge pénal français considère qu’il n’est pas compétent pour en apprécier la conventionalité, est rédigée ainsi :

« Le gouvernement de la République française déclare que seules les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale doivent être regardées comme des infractions au sens des articles 2 à 4 du présent Protocole ».

La ressemblance est réelle et les critiques formulées par les Hauts Magistrats strasbourgeois[11], contre la réserve italienne, sont a priori transposables à la réserve française.

En outre, la réserve française, pas plus que la réserve italienne, n’est assortie du bref exposé exigé par l’article 57 de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Il est donc probable que la pratique française de la double poursuite en matière d’infractions boursières sera sanctionnée par la Cour européenne des Droits de l’Homme lorsqu’elle devra statuer sur cette question.

Dès lors, cette double peine a vocation à disparaître.

[1] Article 4 :

1. Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat.
2. Les dispositions du paragraphe précédent n’empêchent pas la réouverture du procès, conformément à la loi et à la procédure pénale de l’Etat concerné, si des faits nouveaux ou nouvellement révélés ou un vice fondamental dans la procédure précédente sont de nature à affecter le jugement intervenu.
3. Aucune dérogation n’est autorisée au présent article au titre de l’article 15 de la Convention.

[2] N° de requêtes 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 et 18698/10.

[3] « La République italienne déclare que les articles 2 à 4 du Protocole ne s’appliquent qu’aux infractions, aux procédures et aux décisions qualifiées pénales par la loi italienne » – voir § 204 de l’arrêt.

[4] § 219 à 221.

[5] Soit moins de deux mois avant l’arrêt Grande Stevens.

[6] Cass. Crim. 22 janvier 2014, n° 12-83.579, publié au Bulletin.

[7] Cass. Crim. 1^er mars 2000, n° 99-86.299 ; Bull. crim. 2000, n° 98 :

« Attendu que, pour rejeter la requête en annulation d’actes de procédure présentée par le prévenu, l’arrêt attaqué se prononce par les motifs reproduits au moyen ;

Attendu qu’en cet état et abstraction faite d’un motif erroné mais surabondant, critiqué par le demandeur, la chambre d’accusation a justifié sa décision, dès lors, d’une part, que la règle « non bis in idem » consacrée par l’article 4 du protocole n° 7, additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, ne trouve à s’appliquer, selon les réserves faites par la France en marge de ce protocole, que pour les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale, d’autre part, qu’elle n’interdit pas l’exercice de poursuites devant le juge répressif parallèlement à une procédure conduite devant la COB aux fins de sanctions administratives ; »

[8] Cass. Crim. 2 avril 2008, n° 07-85.179 :

« Attendu qu’en l’état de ces énonciations, et dès lors que, d’une part, l’annulation de la procédure administrative est sans incidence sur la régularité des poursuites pénales, d’autre part, la règle « non bis in idem », consacrée par l’article 4 du protocole n° 7, additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, ne trouve à s’appliquer, selon les réserves faites par la France en marge de ce protocole, que pour les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale, la cour d’appel a justifié sa décision sans méconnaître aucune des dispositions invoquées ; »

[9] Cass. Crim. 28 janvier 2009, n° 07-81.674 :

« Attendu que la règle « non bis in idem », consacrée par l’article 4 du protocole n° 7, additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, ne trouve à s’appliquer, selon les réserves faites par la France en marge de ce protocole, que pour les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale ; »

[10] « Le gouvernement de la République française déclare que seules les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale doivent être regardées comme des infractions au sens des articles 2 à 4 du présent Protocole » – voir la liste des déclarations formulées au titre du Traité n° 117 sur http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeDeclarations.asp?CL=FRE&CM=1&NT=117&VL=0

[11] Voir les § 207 à 211 de l’arrêt Grande Stevens.